Sur la base des résultats de son évaluation – rapport publié le 23 janvier 2023 – MONEYVAL, l’organe de lutte anti-blanchiment du Conseil de l’Europe, a décidé d’appliquer sa procédure de suivi renforcé et à invité Monaco à rendre compte des progrès réalisés en décembre 2024.
La Principauté a entrepris une réforme normative d’ampleur – comprenant 4 volets législatifs – visant à confirmer l’engagement de Monaco au respect des normes internationales et à renforcer l’efficacité de ses mesures en la matière.
Nous vous présentons les principales modifications apportées par la Loi n°1.549 du 6 juillet 2023 (Partie I).
Dans un rapport publié le 23 janvier 2023, l’organe de lutte anti-blanchiment du Conseil de l’Europe, MONEYVAL, appelle Monaco à renforcer ses mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, notamment en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites, la confiscation et le recouvrement des produits du crime, ainsi que son système de supervision.
Sur la base des résultats de son évaluation, MONEYVAL a décidé d’appliquer sa procédure de suivi renforcé et a invité Monaco à rendre compte des progrès réalisés en décembre 2024.
La Principauté a entrepris une réforme normative d’ampleur visant à confirmer l’engagement de Monaco au respect des normes internationales et à renforcer l’efficacité de ses mesures en la matière.
L’adaptation des dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massives prendra appui sur quatre lois :
Quelles sont les principales modifications apportées par la Loi n° 1.549 (Partie I) et les dispositions normatives prises en application* ?
*Dispositions normatives prises en application:
– Ordonnance Souveraine n° 10.076 du 31 juillet 2023 portant première modification de l’Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d’application de la loi n° 1.362 ;
– Ordonnance Souveraine n° 10.124 du 21 septembre 2023 portant modification de l’Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d’application de la loi n° 1.362 ;
– Arrêté Ministériel n° 2023-556 du 21 septembre 2023 portant modification de l’Arrêté Ministériel n° 2018-1053 du 8 novembre 2018 portant application de l’article 27 de la loi n° 1.435 du 8 novembre 2016 relative à la lutte contre la criminalité technologique.
Il y a désormais référence directe à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, définie par le Groupe d’action financière («GAFI») comme le transfert et l’exportation d’armes nucléaires, chimiques ou biologiques, de leurs vecteurs et des matériels connexes.
Le processus d’ENR est posé dès l’article préliminaire de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009. Il est destiné à évaluer, comprendre et atténuer les risques de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et de prolifération des armes de destruction massive auxquels la Principauté est exposée.
Il est réalisé selon des modalités posées par ordonnance souveraine.
Les huissiers de justice exerçant leur ministère dans le cadre de ventes aux enchères publiques sont assujettis au respect des dispositions de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009.
Compréhension des risques. Les personnes et organismes assujettis définissent et mettent en place des dispositifs d’identification, d’évaluation mais également de compréhension des risques.
Risques identifiés par les autorités. Les personnes et organismes assujettis intègrent également dans leur propre évaluation des risques, les risques identifiés par le Gouvernement et les autorités compétentes.
Gestion et atténuation des risques. Les personnes et organismes assujettis doivent prendre les mesures appropriées pour gérer et atténuer les risques liés aux activités, aux pratiques commerciales et aux produits qu’ils proposent, y compris en ce qui concerne les nouvelles technologies.
Avant d’établir une relation d’affaires avec une fondation ou une association, les personnes et organismes assujettis doivent identifier et enregistrer les informations relatives aux bénéficiaires effectifs.
Les obligations de vigilance relatives aux virements et transferts de fonds transfrontaliers sont également applicables aux prestataires sur actifs virtuels (visés au chiffre 28 de l’article 1er de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009. L’ensemble des professionnels visés est tenu de conserver les informations sur le donneur d’ordre et le bénéficiaire des virements en vue de les tenir à la disposition des autorités compétentes.
Les personnes et organismes assujettis mettent en œuvre les mesures de vigilance renforcées lorsque le risque de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et de prolifération des armes de destruction massive leur paraît élevé, sur la base de leur propre analyse des risques ou lorsque le Gouvernement et les autorités compétentes ont identifié des risques plus élevés, notamment dans le cadre de l’ENR.
Les personnes et organismes assujettis appliquent également des «contre-mesures» adaptées, efficaces et proportionnelles aux risques, dans les conditions précisées par ordonnance souveraine, conformément à la Recommandation 19 du GAFI «Pays présentant un risque plus élevé», selon laquelle les États doivent être en mesure d’appliquer des contre-mesures lorsque le GAFI appelle à le faire.
Exemples de contre-mesures (pour une liste complète des exemples cf. 2 de la Note interprétative de la Recommandation 19 du GAFI) :
Ajout des prestataires de services sur actifs virtuels. Lorsqu’ils établissent une relation transfrontalière de correspondant, les prestataires de service sur actifs virtuels sont désormais également concernés par la mise en œuvre des mesures de vigilance renforcées.
Modification des obligations applicables. Pour se mettre en adéquation avec la terminologie du GAFI, l’expression «grâce à des informations accessibles au public» visée dans les obligations est remplacée par «sur la base d’informations publiquement disponibles» (cf. Recommandation 13 du GAFI «Correspondance bancaire »).
Rappel des obligations à la charge des personnes et organismes visés établissant une relation transfrontalière de correspondant:
Il y a densification de la liste des personnes à l’égard de qui, lorsqu’elles sont client, mandataire ou bénéficiaire effectif, les professionnels assujettis doivent appliquer des mesures de vigilance renforcée :
Les mesures de vigilance doivent être appliquées sans limite de temps (suppression du délai de 12 mois cf. Recommandation 12 du GAFI «Personnes politiquement exposées»).
La définition du bénéficiaire effectif est harmonisée avec les Recommandations du GAFI, afin notamment de prendre en compte les personnes qui exercent en dernier lieu un contrôle effectif sur une personne morale ou une construction juridique.
Le bénéficiaire effectif est défini comme «la ou les personnes physiques qui, en dernier lieu, possèdent ou contrôlent le client, et/ou, la ou les personnes physiques, pour lesquelles une opération est effectuée. Est également bénéficiaire effectif la ou les personnes physiques qui exercent en dernier lieu un contrôle effectif sur une personne morale ou une construction juridique». Les modalités d’application seront définies par ordonnance souveraine.
Les obligations d’obtenir et de conserver des informations adéquates, exactes et actuelles sur leurs bénéficiaires effectifs est étendue aux fondations, associations et fédérations d’associations.
Ces structures ont obligation de communiquer au Ministre d’État les informations sur leurs bénéficiaires effectifs. Elles sont également tenues de les mettre à jour.
Le Registre des bénéficiaires effectifs est désormais dénommé «Registre des bénéficiaires effectifs – société et GIE». Les personnes morales visées, à l’exception des fondations, associations et fédérations d’associations, doivent communiquer les informations sur leurs bénéficiaires effectifs à la Direction du Développement économique, lors de leur immatriculation puis régulièrement afin de les tenir à jour. Ces informations sont portées sur le Registre.
Rupture de relation client. Les personnes morales visées (sociétés commerciales, GIE, sociétés civiles) sont tenues de conserver les informations et les pièces relatives aux informations sur leurs bénéficiaires effectifs pendant au moins 10 ans (contre 5 ans auparavant) après la date à laquelle ils cessent d’être clients des personnes et organismes assujettis.
Dissolution ou liquidation. Les dirigeants ou les liquidateurs des personnes morales visées (sociétés commerciales, GIE, sociétés civiles) sont tenus de conserver les informations et les pièces relatives aux informations sur leurs bénéficiaires effectifs pendant au moins 10 ans (contre 5 ans auparavant) après la date de leur dissolution ou de leur liquidation.
Le délai de 10 ans ne s’applique qu’aux rupture de relation client, dissolution et liquidation intervenues après le 30 septembre 2023. Les informations et pièces doivent être conservées dans un lieu à Monaco notifié au service du RCI ou département de l’intérieur.
Désignation obligatoire. La désignation d’une «personne responsable des informations élémentaires et des informations sur les bénéficiaires effectifs» est désormais obligatoire pour les sociétés commerciales, les sociétés civiles, les GIE, les fondations, les associations et les fédérations d’associations.
Notification. Cette désignation doit faire l’objet d’une notification selon le cas à la Direction du Développement Économique ou au Département de l’Intérieur, afin de formaliser le consentement préalable des personnes désignées. Toute modification relative à la personne désignée doit être notifiée aux mêmes instances dans le mois suivant cette modification.
Responsabilités. La personne désignée responsable a notamment la charge :
La Direction du Développement Économique supervise et veille au respect des obligations légales. Elle peut réaliser des contrôles.
Pouvoir d’injonction. En cas de manquement aux obligations de déclaration des bénéficiaires effectifs, de divergence ou d’inexactitude entre les informations figurant sur le registre et les informations dont il dispose, le Directeur du Développement Économique a le pouvoir d’enjoindre à la société ou à l’entité de régulariser sa situation.
Sanctions administratives. À défaut de régularisation sans motif légitime, la société ou l’entité s’expose au prononcé à son encontre, par le Directeur du Développement Économique, d’une amende administrative pouvant atteindre 5.000 euros. Si le défaut de régularisation perdure sans motif légitime, le Directeur du Développement Économique peut prononcer une sanction administrative pécuniaire pouvant atteindre :
Les sanctions administratives sont à régler à la Trésorerie Générale des Finances dans un délai de 60 jours suivant la date de leur notification. Elles sont susceptibles de recours de plein contentieux devant le Tribunal de première instance dans un délai d’un mois suivant la date de leur notification.
Saisine du Président du Tribunal de première instance. Si le manquement persiste, le Directeur du Développement Économique, spécialement habilité par le Ministre d’État au titre de la gestion du répertoire du commerce et de l’industrie, saisit le Président du Tribunal de première instance. Ce dernier est saisi par voie de requête.
L’ordonnance rendue sur requête peut faire obligation, au besoin sous astreinte, à la personne morale d’accomplir certaines formalités particulières dans un délai imparti. Dans les mêmes conditions, le Président du Tribunal de première instance peut désigner tout mandataire utile chargés d’accomplir ces mêmes formalités aux frais de la personne morale ou de l’entité concernée. L’ordonnance est susceptible de rétractation.
En cas d’inexécution de l’injonction dans le délai imparti, le Directeur du Développement Économique la constate par procès-verbal et en informe le Président du Tribunal de première instance qui statue sur les mesures à prendre et procède, s’il y a lieu, à la liquidation de l’astreinte.
Accès sans restriction pour les autorités compétentes. Les informations du registre sont directement accessibles et de manière immédiate, sans restriction et sans information de la personne concernée à autorités compétentes en matière de LCB/FT/CO/PADM : agents habilités de l’Autorité monégasque de sécurité financière («A.M.S.F»), agents habilités des autorités judiciaires, officiers de police judiciaire de la Direction de la Sûreté Publique agissant sur réquisition du Procureur général ou sur délégation d’un juge d’instruction…
Ces informations sont également accessibles dans les mêmes conditions aux autorités publiques compétentes pour la mise en œuvre des procédures de gel de fonds et des ressources économiques : agents habilités de la Direction du Budget et du Trésor, agents habilités de la Direction des Services Fiscaux…
Enfin, ces informations sont accessibles, sans restriction, par l’intermédiaire de l’A.M.S.F, au Conseil de l’Ordre des avocats-défenseurs et avocats dans le cadre de ses missions prévues par la présente loi.
Les conditions d’accès au registre, ainsi que les dispositifs permettant d’assurer la traçabilité des consultations effectuées par les personnes habilitées seront définies par ordonnance souveraine.
Accès restreint. Les personnes désignées responsables des informations élémentaires et des informations sur les bénéficiaires effectifs ont accès aux seules informations déclarées par les personnes qui les ont désignées.
Rappel. Les personnes et organismes assujettis sont tenus de conserver pendant une durée de 5 ans certains documents et informations (obtenus dans le cadre des mesures de vigilance relatives à la clientèle, relatifs aux opérations accomplies par leurs clients habituels ou occasionnels…).
Une faculté élargie. La faculté de demander une prorogation pour une durée supplémentaire maximale de 5 ans est élargie. À cet égard, afin de renforcer l’efficacité des enquêtes et de poursuite en matière de LCB/FT/CO/PADM, cette faculté est attribuée au Procureur général, au juge d’instruction ou aux officiers de police judiciaire agissant sur réquisition du Procureur général ou du juge d’instruction.
Des moyens adaptés. Les personnes et organismes assujettis disposent de systèmes leur permettant de répondre rapidement aux demandes d’information émanant des autorités compétentes : A.M.S.F ou Conseil de l’ordre des avocats-défenseurs et avocats. Ces canaux sécurisés garantissent la confidentialité des communications. Les conditions d’application sont définies par ordonnance souveraine.
Cessation d’activité. L’obligation de désigner un mandataire, domicilié dans la Principauté, chargé de la conservation, pendant une durée de 10 ans à compter de la cessation d’activité, des documents et données recueillis dans le cadre de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009 est étendue aux notaires, huissiers de justice et avocats.
Cette transmission doit permettre aux assujettis d’avoir bonne connaissance et compréhension des mesures qui leur sont appliquées, conformément aux recommandations du GAFI.
En conséquence, il est précisé que :
Désormais, les notaires et les huissiers de justice relèvent de la compétence du service exerçant la fonction de renseignement financier de l’AMSF pour leur déclaration de soupçon, afin de renforcer l’efficacité des procédures conduites.
Il est tenu compte de l’évolution des modes de communication des déclarations de soupçons qui pourront être transmises, à l’avenir, par un moyen électronique et selon un formulaire spécifique.
Les obligations déclaratives impliquant des personnes physiques ou morales domiciliées, enregistrées ou établies à l’étranger, leur contenu et les suites qui y sont données sont confidentielles sous peine de sanctions pénales prévues à l’article 73 de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009.
De telles obligations déclaratives mises à la charge des personnes et organismes assujettis touchent les opérations et faits concernant des personnes physiques ou morales, entités et organismes visés par des mesures de gels de fonds et de ressources économiques désignées par décision du Ministre d’État (listes publiées sur le site du Gouvernement et également accessible depuis le site internet de l’AMSF).
Fonctions. SICCFIN est transformé en autorité administrative indépendante, l’AMSF. En toute indépendance et dans le cadre des orientations stratégiques déterminées par son Conseil d’Administration, Cette dernière remplit 3 fonctions :
Indépendance. Des garanties d’indépendance de l’AMSF sont posées. Elles concernent tout à la fois son organisation (Conseil d’administration composé de 5 membres titulaires nommés par des institutions différentes) et son fonctionnement (moyens alloués inscrits dans le budget de l’État).
Sur l’indépendance de l’AMSF, cf. Ordonnance Souveraine n° 10.076 du 31 juillet 2023 portant première modification de l’Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d’application de la Loi n° 1.362 : cas d’incompatibilité avec la qualité de membre du Conseil d’Administration de l’AMSF, modalités de transmission de la clôture des comptes de l’AMSF…
Autres attributions. L’AMSF est organe de consultation (consultation par le Ministre d’État, le Secrétaire d’État à la Justice ou encore le Président du Conseil National). L’AMSF est force de proposition (elle peut proposer au Ministre d’État l’instauration de dispositions particulières en matière de LCB/FT/CO/PDAM). Enfin, l’AMSF établit un rapport annuel et des lignes directrices et autres guides pratiques pour notamment aider les personnes et organismes assujettis.
Collecte des informations. Le service de l’AMSF exerçant cette fonction est la cellule nationale de renseignement chargée de recevoir et d’analyser les déclarations de transaction suspectes ainsi que toutes les informations pertinentes en matière de LCB/FT/CO/PDAM reçues des personnes et organismes assujettis ou du Conseil de l’Ordre des avocats-défenseurs et avocats.
Analyses. Dans le cadre de cette mission, le service exerçant la fonction de renseignement de l’AMSF conduit :
La fonction de renseignement de l’AMSF peut transmettre toute information à l’autorité judiciaire dès lors qu’une déclaration de transaction fait apparaitre des faits de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de prolifération des armes de destruction massive.
La fonction de supervision de l’Autorité
Le service exerçant la fonction de supervision de l’AMSF supervise et veille au respect par les personnes et organismes assujettis des dispositions normatives applicables en matière de LCB/FT/CO/PDAM.
Contrôle continu de l’honorabilité. Les personnes et organismes assujettis veillent à ce que les personnes qui assurent leur direction effective, leurs associés, leurs actionnaires et leurs bénéficiaires effectifs satisfassent aux conditions d’honorabilité définies par ordonnance souveraine. Le service de supervision de l’AMSF contrôle de façon continue le respect de ces conditions d’honorabilité.
À cette fin, la Direction du Développement Économique transmet au service de supervision toutes les informations et documents relatifs aux bénéficiaires effectifs, aux changements d’actionnaires, d’associés et de dirigeants effectifs.
Avis. Le service de supervision de l’AMSF est saisi par les autorités compétentes pour émettre des avis portant sur les conditions d’honorabilité dans le cadre des déclarations d’activité, des demandes d’autorisation administrative ou d’agrément présentées par les personnes et organismes assujettis.
Il est également saisi par le Directeur du Travail pour émettre des avis portant sur les conditions d’honorabilité dans le cadre de l’instruction des demandes de permis de travail présentées par les personnes et organismes assujettis.
Contrôles sur pièces et sur place. Les agents spécialement commissionnés et assermentés du service de supervision de l’AMSF peuvent effectuer des contrôles sur pièces et sur place sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé. À l’issue de ces contrôles, au terme d’échanges contradictoires, ils émettent un rapport dans les conditions prévues par ordonnance souveraine.
Dispositions transitoires. La Commission d’examen des rapports de contrôle demeure compétente pour les contrôles initiés avant l’entrée en vigueur de la Loi n° 1.549 du 6 juillet 2023, soit jusqu’au 30 septembre 2023.
Procédure de sanction administrative simplifiée : manquements isolés et de faible gravité. Les manquements imputables aux personnes et organismes assujettis passibles de sanctions administratives sont énumérés au nouvel article 64-7 de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009 : défaut de transmission de l’évaluation des risques à l’AMSF, ne pas mettre fin à une relation de correspondant avec les établissements clients situés dans des États ou territoires à haut risque malgré la demande en ce sens de l’AMSF etc.
En cas de manquement(s) constaté(s), l’agent du service de supervision de l’AMSF met en demeure la personne ou l’organisme concerné de régulariser sa situation, dans un délai qu’il détermine ( délai supérieur à 8 jours et inférieur à 1 mois). La mise en demeure par LRAR dénonce les manquements constatés, les obligations légales méconnues ainsi que les sanctions encourues.
À défaut de régularisation, l’agent du service de supervision en informe le chef du service exerçant la fonction de sanction qui saisit, sans délai, la formation de sanction instituée au sein de l’AMSF.
La personne ou l’organisme concerné s’expose alors au prononcé par la formation de sanction de l’AMSF d’une sanction administrative pécuniaire pouvant atteindre 5.000 euros (10.000 euros en cas de récidive). Les sanctions prononcées par la formation de sanction de l’AMSF sont susceptible de recours de plein contentieux devant le Tribunal de première instance dans un délai de 2 mois suivant leur notification. Si le manquement persiste, le chef de service exerçant la fonction de sanction de l’Autorité engage la procédure de sanction prévue aux articles 65 et suivants de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009.
Procédure complète de sanction administrative. Est prévue la possibilité pour l’agent du service exerçant la fonction de sanction de l’AMSF de proposer certaines sanctions prévues à l’article 65-8 de la Loi n° 1.362 – avertissement, blâme, injonctions, interdiction d’effectuer certaines opérations et sanctions pécuniaires n’excédant pas 100.000 euros – lorsqu’il l’estime opportun en considération des circonstances et des manquements constatés.
La personne concernée dispose d’un délai d’1 mois pour accepter ou refuser la proposition de sanction qui lui a été notifiée.
En cas de refus de la proposition de sanction ou en l’absence de réponse dans le délai d’1 mois, la personne concernée dispose de 2 mois pour formuler ses observations écrites avant d’être convoquée devant la formation de sanction de l’AMSF.
L’acceptation de la proposition de sanction emporte renonciation à l’exercice des voies de recours contre la décision de sanction.
Procédure applicable lorsque les manquements relevés ne font pas l’objet d’une proposition de sanction (articles 65-3 et s. de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009). La personne concernée fait valoir ses observations écrites dans le délai de 2 mois à réception de la notification des griefs avant d’être convoquée devant la formation de sanction de l’AMSF. Des garanties procédurales sont posées afin de garantir le caractère équitable de la procédure (contradictoire, indépendance des membres de la formation de sanction). Le montant des sanctions pécuniaires est adapté selon qu’elles sont prononcées contre des institutions financières ou non.
Pour les avocats-défenseurs, avocats et avocats stagiaires, le Conseil de l’Ordre des avocats-défenseurs et avocats assure les fonctions de supervision, de contrôle et de sanction :
Clarification. Les sanctions pénales relatives aux manquements déjà sanctionnés administrativement ont été supprimées. Sont maintenues :
D’une manière générale, il y a aggravation du quantum des peines pénales encourues.
Réciprocité. Conformément à la Recommandation 40 du 5ème Rapport du Comité MONEYVAL, il est désormais précisé que la coopération internationale n’est possible que sous réserve de réciprocité et à condition que les autorités étrangères soient soumises à des obligations de secret professionnel analogues à celles du service exerçant la fonction de supervision de l’Autorité ou celles du Conseil de l’Ordre des avocats-défenseurs et avocats.
Autorisation préalable. Le service de supervision de l’AMSF ou le Conseil de l’ordre doivent s’assurer de l’autorisation préalable de l’autorité étrangère pour transmettre les informations reçues.
Confidentialité. Toutes les informations échangées dans ce cadre sont couvertes par le secret professionnel. L’absence d’une telle garantie de confidentialité peut justifier le refus de communication d’informations.
Direction de la Sûreté Publique. Lorsqu’elle est saisie par une autorité étrangère homologue d’une demande de retour d’information, la Direction de la Sûreté Publique répond en temps opportun sur la base des engagements internationaux de la Principauté en matière de LCB/FT/CO/PDAM.
La loi nouvelle complète les dispositions applicables au titre du transport transfrontalier d’argent liquide, en ce qui concerne, les contrôles du respect de l’obligation d’argent liquide, afin que la Direction de la Sûreté Publique puisse obtenir de toute personne des informations complémentaires sur l’origine et la destination de l’argent liquide et l’usage auquel il est destiné, conformément aux recommandations du GAFI et au 5ème Rapport du Comité MONEYVAL (recommandation 32.4).
Les conditions d’accès aux informations contenues dans ce registre ont été reconsidérées.
– pour les agents habilités de l’AMSF ;
– pour les personnels habilités des autorités judiciaires ;
– pour les officiers de police judiciaire de la Direction de la Sûreté Publique agissant sur réquisition du Procureur Général ou sur délégation d’un juge instruction ;
– (et) pour les agents habilités du service de gestion des avoirs saisis ou confisqués relevant de la Direction des Services Judiciaires.
– pour les officiers de police judiciaire ayant au moins le grade de capitaine, individuellement et spécialement habilités par le Directeur de la Sûreté Publique ;
– pour les agents habilités de la Direction du Budget et du Trésor ;
– pour les agents habilités de la Direction des Services Fiscaux ;
– pour les agents habilités de la Direction du Développement Économique ;
– pour les agents habilités de la Commission de Contrôle des Activités Financières.
Sur l’accès au Registre des comptes bancaires et des coffre-forts :
Adde. Ordonnance Souveraine n° 10.124 du 21 septembre 2023 portant modification de l’Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d’application de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 (Articles 54-1 et s.).
